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下好改革 “先手棋” 弈活發展“全盤棋” ——2020年民航深化改革頂層設計誕生記

4月20日,民航局黨組審議通過了今年深化民航改革工作方案,為今年深化民航改革工作提供了行動指南。今年既是加快從航空運輸大國向航空運輸強國跨越的沖刺之年,又面臨新冠肺炎疫情突發為行業發展帶來的前所未有挑戰;既是《關于進一步深化民航改革工作的意見》中確定的改革目標年,又是開啟“十四五”改革的謀篇布局年。做好今年深化改革工作對推進民航強國建設、實現行業高質量發展有什么重要意義?今年的改革工作方案呈現出哪些新特點?下一步應該如何做好落實?帶著這些問題,日前,記者采訪了民航局全面深化民航改革領導小組。

關鍵時刻需要關鍵一招

  新階段面臨新任務。“對于民航發展來說,今年是一個具有強烈‘轉段進階’特點的典型年份,民航工作頭緒多、任務多、要求多。特別是今年新冠肺炎疫情突發的嚴峻形勢,更加大了行業發展面臨的困難和挑戰。”民航局全面深化民航改革工作領導小組組長、民航局局長馮正霖說。

  今年是全面建成小康社會決勝之年。既是“十三五”規劃收官之年,也是謀劃“十四五”規劃編制之年;既是從民航大國到民航強國跨越之年,也是我國從單一的航空運輸強國向多領域的航空強國邁進之年;既是《關于進一步深化民航改革工作的意見》中確定的民航改革目標年,也是全面開啟新一輪民航改革的謀劃之年。這一年,結點、節點、起點多點交織,熱點、難點、焦點多點疊加,無疑給改革工作提出更多課題、更高要求。

  “越是在情況特殊、形勢嚴峻的關鍵時期,越是要充分發揮深化改革的關鍵作用,把深化改革作為破題闖關的關鍵一招。必須高舉改革大旗,用改革思維、改革方式,破解時代的全新課題。”馮正霖說。

  近年來,深化民航改革工作穩步推進,改革工作已經成為增強行業發展動力、激發行業發展活力、提升行業治理效能的重要抓手。今年,要化解疫情對民航安全發展帶來的不利影響,完成行業年初既定的目標任務,更好地為全面完成民航“十三五”規劃任務和民航強國“轉段進階”創造條件、提供支撐,仍然要把深化改革作為關鍵一招。

  “只有下好改革的‘先手棋’,才能弈活發展的‘全盤棋’。關鍵時期,民航改革工作至關重要。而制定改革工作方案,明確‘改什么’,繪制好2020年全面深化改革工作的藍圖,顯然是今年深化民航改革工作的重中之重。”馮正霖表示,必須準確把握當前民航改革發展的階段性特征,通過制定科學完善的年度深化民航改革方案,把改革作為推動工作的首選方式,提升工作效率,形成工作合力,把疫情影響行業發展的時間奪回來。

變是改革的永恒主題

   新形勢呼喚新思路。深化民航改革領導小組始終堅持穩中求進改革總基調,牢牢把握改革中的變與不變的協奏曲,不斷拓展深化改革工作的新思路。

   在今年的22個工作方案中,有12項涉及行業安全方面改革。“安全是民航業的生命線。安全監管改革仍然是今年改革工作的重頭戲。”民航局全面深化民航改革工作領導小組副組長、民航局副局長李健說。他還表示,通航這次在疫情阻擊戰中發揮了重要作用,更充分說明近年來通航改革取得顯著成效。今年要繼續深化通航領域“放管服”改革,推動整個通航大產業鏈的發展,更好服務國家經濟社會發展。

  民航局全面深化民航改革工作領導小組副組長、民航局副局長董志毅告訴記者,著眼于“十三五”規劃收官、“十四五”規劃布局的新特點,領導小組秉承務實作風,將今年的改革方案修訂方式從往年的“四合一”調整為“五合一”,在對標全國民航工作會議的重點任務、全國民航工作會議代表意見建議、去年未辦結改革事項、“兩會”代表建議提案進行滾動修訂的基礎上,新增對標“十四五”規劃編制內容,確保改革工作能更準確把握當前行業發展的階段性特征,全方位、多角度實現改革工作與行業發展工作步調一致,同頻共振,這不僅有利于更好地謀劃下一階段改革工作,也更有利于改革工作更好服務民航工作大局。

  今年的改革方案共確定了639項任務,其中,涉及今年改革任務有580項,包括重點任務236項,占全年總任務的40.7%。“今年是民航大國到民航強國跨越之年,改革任務急難險重,未完成的都是‘難啃的硬骨頭’。因此,我在主抓改革工作中,要求改革方案突出改革重點,彰顯改革屬性。”董志毅告訴記者。

  今年改革方案另一個顯著特點,是突出了改革攻堅克難的關鍵作用。當前,盡管民航疫情防控工作“組合拳”取得了明顯成效,為全國復工復產大局提供了有力支撐,也贏得了社會各界的廣泛認可和高度贊譽。但是也暴露出民航應對突發公共衛生事件能力的短板。為此,今年新增《提升民航應對突發公共衛生事件能力工作方案》,著力提升民航應對突發公共衛生事件能力,進一步完善行業治理體系,提升治理能力現代化水平。同時,在《深入推進民航系統全面從嚴治黨工作方案》《統籌推進民航降成本工作方案》中也增加了“抗疫”相關改革舉措。

  民航局全面深化民航改革工作領導小組副組長,民航局副局長呂爾學表示,民航在疫情防控期間為國際航空貨運建立審批“綠色通道”,提升貨運航線航班審批效率,充分說明國際航空貨運大有可為。“今年提升空域能力改革中,要著眼我國貨運航班時刻方面存在的問題,補齊短板,增強企業‘出海’經營活力,提升國際航空貨運能力,為進一步打通全球貨運產業鏈提供有力支撐。”他說。

  民航局全面深化民航改革工作領導小組副組長、民航局副局長崔曉峰表示,今年要把堅持和完善制度建設作為深化民航改革工作的重要目標,重點在規章優化、標準轉化和制度固化方面下功夫,推動各項改革成果向更加成熟更加定型更加管用的制度靠攏。

  5年來,民航局通過“N合一”的特色工作方式將民航重點工作統一到改革方案中,確保各項工作更加條理化、精準化。同時,每年滾動修訂改革工作方案,持續優化改革內容,確保了民航改革任務更貼近實際、更有持續性。“N合一”工作方式使得各項改革工作統籌推進,凝聚了思想共識,促進了團結協作,民航局機關思維方式、工作方法發生了根本性轉變,工作作風、精神面貌也為之一新。這在國務院各部委推進政務工作中獨樹一幟、特點鮮明,走出了一條完善行業治理體系和提升行業治理能力的新路子。

  “在改革工作中,永遠不變的就是變。”民航局黨組一致認為。

改革方案的精雕細刻

  新思路需要新舉措。按照民航局深化民航改革工作部署,自今年2月以來,深化民航改革領導小組的各專項工作組全力克服新冠肺炎疫情影響,緊鑼密鼓、全力以赴對標“五合一”開展方案修訂工作,確定了初稿。隨后,領導小組改革辦通過“即時審+多輪審+整體審”等多種方式,嚴格對標“五合一”、對標《關于進一步深化民航改革工作的意見》中提出的40項改革任務、對標重點改革任務屬性、對標各個方案之間相互支撐的關系、對標當前行業面臨形勢,給出了220多條意見建議。

  “即時審”,就是改革辦克服新冠肺炎疫情影響,方案來一個審一個,與各工作組通過線上線下聯系,隨時反饋溝通,大大提高了方案的修訂效率。“多輪審”,就是按照不同審查重點,對每個方案進行4輪審查,分別審查2020年全國民航工作會議重點任務及去年未完成任務是否納入、《關于進一步深化民航改革工作的意見》中的40項任務是否逐條落實、2020年重點改革任務的選取原則和各任務之間是否重復、調整行文邏輯及文字表述等。“整體審”,就是從整體上把握各個方案之間的關系,使得方案關聯互補,各有側重,形成合力,避免任務簡單重復。

  這種“三審會堂”的方式是通過 “瘦身”“平移”“細化”等方式實現的。比如,在《提升適航審定能力工作方案》初稿中,一項任務是“研究制定ARJ21飛機運營保障相關政策,為國產民機運行提供足夠的安全和服務保障”,這主要涉及ARJ飛機投入運行后的安全保障問題,經改革辦與相關工作組溝通協調,這項任務“平移”到《提升安全監管能力工作方案》中。

  再如,今年新增的《民航“十四五”規劃編制工作方案》與《推進四型機場建設工作方案》分別來自《提升行政能力工作方案》和《提升樞紐機場運行質量和效率工作方案》中的某一項改革任務,其中涉及的改革工作與很多方案都有重復和交叉。針對《推進四型機場建設工作方案》初稿中重復率較高問題,領導小組按照“方案相互支撐,任務相互銜接”的原則,將初稿中與四型機場直接聯系不強的任務刪除,實現任務“瘦身”;直接引用完全重復且關聯緊密的任務,實現任務“平移”;修改具體任務的側重點,“細化”任務內涵。修訂后的方案,進一步突出了改革屬性,實現了與樞紐機場運行質量和效率、運行信息監控能力、服務品質等方案的有機結合、相互補充。

  正是經過深化民航改革領導小組50多個日日夜夜的反復修改與審核,最終,22個工作方案、639項任務形成了民航改革頂層設計的矩陣。這一頂層設計矩陣背后,是深化民航改革領導小組的深思熟慮、集思廣益、凝聚共識的結果,更是開拓創新、求真務實,認真總結的結果。在矩陣中,橫向覆蓋了全國民航工作會議129項重點工作任務,縱向則囊括了2019年未完成改革任務49項,《關于進一步深化民航改革工作的意見》40項重點目標任務中未完成的19項目標,也細化為61項具體改革任務全部納入相應改革方案中,確保“十三五”期間改革任務圓滿收官。此外,改革工作任務同口徑同比減少40%,其中2020年目標任務同口徑同比減少15%,改革任務更加優化精練,改革屬性更加突出明朗。

  “各個工作方案結構框架清晰、改革方向明確、改革重點突出,各項目標任務具體,時間節點安排合理,責任分工明確,具有很強的操作性。”在民航局深化民航改革領導小組的第34次會議上,22個工作方案全部審議通過。4月20日,經民航局黨組審議通過。

畫好改革同心圓

  新舉措帶來新要求。頂層設計的高效出臺,只是走穩了今年深化民航改革工作的第一步。在改革方案這一行動指南的指引下,下好改革“先手棋”,為民航強國建設提供不竭的動力,才能弈活民航發展“全盤棋”。

  今年的改革方案是本輪改革工作以來數量最多的,方案之間關聯性、互補性也更強,基本是“你中有我、我中有你”。比如,安全監管、樞紐機場建設、適航審定、通航服務、行政管理等專項改革的成果,將為高質量完成“十四五規劃編制”任務提供基礎和支持。再如,《推進四型機場建設工作方案》以機場建設管理為核心,串聯匯聚了安全監管、運行信息監控、空域資源保障、服務品質提升、科教支撐等多方面內容。

  “這是全面深化改革整體性、協調性和系統性的必然要求和必然結果。”民航局綜合司主要負責人解釋說,綜合司作為方案修訂的組織部門,在方案修訂中十分注重不同方案之間的關聯互補、各有側重,以確保改革方向明確、重點突出、任務精煉。“在方案落實中,更要妥善處理好改革方案之間的關系,確保改革舉措的組合拳有機銜接,實現‘1+1大于2’的最佳效果。”

  今年民航改革具有涉及面廣、責任主體多元化的特征,幾乎每個工作組都包括了民航局機關的若干部門,樞紐機場運行、空域資源保障、適航審定、應急處置等多個方案需要跨地方、跨行業、跨部委開展工作。即便在同一方案中,由多個部門共同主辦的改革任務也不在少數。

  有的方案負責人表示,自己同時作為3個方案的負責人,落地落實好多個方案,必須更加注意統籌處理好不同改革主體之間的關系,確保各司其職、各負其責,又密切配合、相互支撐,確保改革工作協同聯動、順暢高效。有的方案負責人則表示,將定期召開會議,進一步發揮本組成員的集體智慧和力量,推動規章優化、標準轉化和制度固化,集中精力完成階段性改革目標任務,推動方案真正落地。還有的方案負責人認為,要注意統籌處理好階段性和連續性、短期和長期的關系。根據需要及時調整工作重點,定期回顧總結,做好分析評估,為下一階段深化民航改革打下良好基礎,為新時代民航高質量發展夯實基礎。

  一分部署,九分落實。各工作方案的主要負責人紛紛表示,要共同為改革想招,一起為改革發力,聚精會神抓落實,畫好改革同心圓,加快形成目標一致、行動同向、效果共振的改革新格局,關鍵時刻更好地發揮深化改革破解難題的重要作用,加快推進行業治理體系和行業治理能力的現代化,為全年民航工作目標的完成和推動民航強國建設、民航高質量發展作出更大貢獻。

來源:中國民用航空局網站

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