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機場跨地域發展的法治協同研究——以北京大興國際機場跨地域運營和京津冀機場協同發展為視角

[摘要] 北京大興國際機場跨地域運營順應區域發展規劃,京津冀機場協同發展契合國家戰略要求。國家與民航行業層面均確定了京津冀協同發展戰略與舉措,然而,當前地域法治差異化限制了機場跨區域協同發展。目前,國家力推世界級機場群建設布局,各地也在開展法治協同工作的探討和嘗試。立足國家政策以及民航發展需要,增強京津冀三地機場互通互融,助力北京大興國際機場高質量發展,可以從協同機制建設、設置專門立法機構、利用共享數據推進執法協同、提升機場管理機構法律管理水平等方面推進落實。

      關鍵詞:跨地域發展 ;法治建設;京津冀協同發展;機場群建設

  中圖分類號:D922.296          文獻標識碼:A     文章編號:1008-2204(2019)06

  Study on the Collaborative Rule of Law in Airport Cross-regional Development

— From the Perspective of Cross-regional Operation of Beijing Daxing International Airport and Beijing-Tianjin-Hebei airports coordinated development

  Legal Affairs Department of Capital Airports Holding Company

  (Legal Affairs Department ,Capital Airports Holding Company,Beijing 100621,China)

  SUMMARY: The cross-regional operation of Beijing Daxing International Airport complied with the regional development plan, and the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei airports complied with the national strategic requirements. From the aspect of the state and civil aviation industry, the strategy and measures of Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development have been determined. However, the regional differences of current rule of law restrict the airports cross-regional coordinated development. At present, the state promotes the layout of world-class airport cluster construction, and local governments are also carrying out the discussion and attempt of the collaborative rule of law. Based on the national policy and the needs of civil aviation development, to enhance the interflow and integration of the airports between Beijing, Tianjin and Hebei, and to ensure the high-quality development of Beijing Daxing International Airport, this can be carried forward and fulfilled from the implementation of the coordination mechanism, the establishment of specialized legislative bodies, promote law enforcement coordination using shared data, and the improvement of the legal management level of airport management.

  Key words: Cross-regional development Legal construction Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development Airport cluster construction.

  引言

  推動京津冀協同發展,是黨中央、國務院在新的歷史條件下提出的重大國家戰略,是一項長久性、歷史性工程。國家已為京津冀協同發展制定了頂層設計,明確了主要著力點,細化了發展清單,規劃了路徑設計。2017年2月習近平總書記視察建設中的北京新機場時強調,新機場是首都的重大標志性工程,是國家發展一個新的動力源,必須全力打造精品工程、樣板工程、平安工程、廉潔工程,提出了“如何管理運營好北京新機場”、“北京兩個機場如何協調”、“京津冀三地機場如何更好形成世界級機場群”三大關切。

  京津冀民航的協同發展作為京津冀交通一體化的先行軍、領航員,在協調發展的過程中涉及到行政協調、資源整合、法治融合等多個層面,法治的引領與保障是其中重要的一環,是三地協同發展的關鍵基礎。目前,三地在法律法規、規章制度存在一定差異化、不協調甚至矛盾的方面,對三地協同發展有著直接影響,機場的協同發展將會面臨跨地域法治如何協同、融合的問題,在京津冀民航協同發展進程不斷提速的過程中,三地需要不斷梳理、調整、修訂一些較落后的、只適用于本場的、不利于區域協同發展的法規、規章。

  本文以京津冀民航協同發展的全局性角度考慮,牽住北京大興國際機場這一“牛鼻子”,分析京津冀機場協同發展背景及重要意義,列舉國際國內跨地域管理法治方面可參考性案例,從立法、司法、執法等幾個層面分析北京大興國際機場和京津冀機場群跨地域法治現狀、問題及特點,對機場跨地域法治問題進行研究思考并提出見解,為京津冀機場發展中的跨地域法治協同研究提供參考。

  一、機場跨地域協同發展契合國家戰略要求

  (一)確立京津冀協同發展戰略

  京津冀地區同屬京畿重地,戰略地位十分重要。當前區域總人口已超過1億人,面臨著生態環境持續惡化、城鎮體系發展失衡、區域與城鄉發展差距不斷擴大等突出問題。實現京津冀協同發展、創新驅動,推進區域發展體制機制創新,是面向未來打造新型首都經濟圈、實現國家發展戰略的需要。

   2014年2月,習近平總書記在聽取京津冀協同發展工作匯報時強調,實現京津冀協同發展是一個重大國家戰略,要堅持優勢互補、互利共贏、扎實推進,加快走出一條科學持續的協同發展路子[1]。

  2015年03月23日,中央財經領導小組第九次會議審議研究了《京津冀協同發展規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)。中共中央政治局2015年4月30日召開會議,審議通過《綱要》,明確京津冀定位,“一核、雙城、三軸、四區、多節點”發展思路與空間布局,制定交通一體化布局。[2]從習近平總書記聽取專題匯報到中央政治局會議審議規劃綱要,短短一年時間,京津冀協同發展已完成頂層設計。

  (二)民航推進落實京津冀協同發展舉措

  為貫徹落實《綱要》重要決策部署,促進京津冀民航協同發展,民航局于2014年12月下發了《民航局關于推進京津冀民航協同發展的意見》①,緊緊圍繞推進京津冀協同發展戰略部署,以構建區域民航協調發展長效機制為抓手,把推進三地機場統一運行管理作為主要任務之一,明確提出支持河北機場管理集團公司納入首都機場集團公司實現京津冀三地主要機場統一管理。2015年首都機場集團正式托管河北機場集團,初步建立了以北京首都機場為核心,天津和石家莊機場為支撐的三地機場協同運行和聯合管理模式,實現了京津冀三地主要機場的一體化運營管理,是京津冀民航協同發展的重要成果之一,也是京津冀三地機場戰略合作框架協議的進一步深化。

  2016年12月,民航局全面深化民航改革領導小組召開第九次會議,審議《推進京津冀民航協同發展改革方案》。站在實現中華民族偉大復興、推動京津冀協同發展和推進“一加快、兩實現”民航強國的戰略高度,認識北京大興國際機場對黨和國家、對區域協同發展、對民航高質量發展的重大意義,把建設好、運營好北京大興國際機場作為重中之重的政治任務來抓。在落實“三大關切”的過程中,以北京大興國際機場的運投為契機,推進“一市兩場”、“三地四場”的安全、營運、管理等各層面的相融相通、相輔相成。2017年11月27日,國家發改委、民航局聯合印發《推進京津冀民航協同發展實施意見》②,明確提出以民航強國戰略為導向,統籌區域機場運行管理,實現目標一致化、定位差異化、運營協同化、管理一體化,打造國際一流的航空樞紐,努力建設京津冀世界級機場群,全面提升京津冀區域航空保障能力和運輸服務水平。

  無論北京大興國際機場還是京津冀機場群,想飛得更穩、飛得更高,勢必都要面臨跨地域的政府政令、法律法規、行業標準等多層面的協調變革,這一改革領域既為空白,也勢在必行。根據發改委、民航局對于跨地域民航協調發展的總體規劃,結合首都機場集團公司在跨地域機場管理的獨特經驗,進行機場跨地域法治問題的研究探討,既可為國家、政府層面推動跨地域法治工作提供一些思路,也可為民航法治領域開啟跨地域法治新篇章、填補法治空白提供一定幫助。

  二、地域法治差異阻礙機場跨地域協同發展

  (一)京津冀三地法治現狀

  北京作為首都,是國家政治、文化中心,國際交流活動多,航線遍布全球,航班往來頻繁。首都國際機場作為中國首個投入使用的民用機場,在機場運行、安全、服務等方面經驗相對豐富,相關管理制度相對完備。為加強北京市民用機場凈空保護區域管理,保障飛行安全,2010年11月1日《北京市民用機場凈空保護區域管理若干規定》正式施行,對提升國際一流機場的凈空安全具有重要意義。北京首部《北京市民用運輸機場管理辦法》于2015年1月1日起施行,辦法規定建立健全機場管理聯席會議制度,解決機場規劃建設、大氣污染防治、噪音控制、凈空保護、交通組織等領域問題[3],該辦法的最大突破在于行政部門可以委托機場管理機構實施行政處罰,為機場管理機構賦予了部分行政事權,既提高了行政效能,也開拓了新的執法模式。2019年8月底,依據《中華人民共和國民用航空法》、《民用機場管理條例》、《北京市民用機場凈空保護區域管理若干規定》等相關法律規范,北京市人民政府下發了《關于北京大興國際機場和空軍南苑新機場凈空保護區的通告》,明確了凈空保護區域,為保證北京大興國際機場順利開航提供了規范性的凈空要求和標準。

  天津市作為毗鄰首都最近的直轄市,其自身有著天然的海港優勢,同時也非常注重自身的空港發展。自2007年開始,天津市政府就組織民航管理部門及相關單位,開展了天津民航地方立法的調研和準備工作,通過幾年的不懈努力,《天津市民用機場凈空及安全管理規定》最終審議通過,于2013年7月1日正式施行,該規定的頒布實施,在提高機場安全服務質量、促進航空事業和臨空經濟發展等方面都起到重要作用,可以看出,隨著京津冀協同發展戰略的不斷推進落實,天津也在為承接非首都功能資源時刻做著準備。

  河北省內機場布局廣泛,為發展和承接區域樞紐功能,主要機場進行改擴建工作,機場及配套設施建設日益完善,機場保障能力和服務水平顯著提高。2013年,《河北省民用機場凈空和電磁環境保護辦法》出臺,這是河北省政府加強機場凈空環境和電磁環境管理的指導性文件,該辦法規定,在民用機場凈空保護區域內禁止排放大量煙霧、粉塵、火焰、廢氣等影響飛行安全的物質,同時,明確了機場周邊、凈空保護區內的各類禁止性行為。對接省級機場管理文件要求,《邯鄲市民用機場凈空和電磁環境保護管理規定》于2017年應運而生,這是邯鄲市首個民用機場凈空保護政府性規章,明確了凈空保護范圍和要求、落實了地方政府對于凈空保護的主體責任、細化凈空保護工作各相關政府部門職責、設定了嚴格明確的罰則。

  總體而言,三地均重視有關民航的立法,結合各自行政區域內機場管理模式、周邊環境等情況,制定了相應的機場管理條例、凈空保護及管理規范等制度,為三地協作奠定了良好的基礎。

  (二)法治差異對機場跨區域發展的阻礙

  盡管三地均重視機場法治工作,在法治力度、執法標準以及管理模式等具體方面還存在較大差異,具體表現如下:

  1.法治力度不統一

   從三地民航業法律法規的立法主體、適用范圍等方面不難看出,三地仍站在各自行政區劃范圍內考慮本地民航法治要求,制定相關法律規范。這種依然保持各自行政區劃的立法思路和角度,客觀上對于推進落實京津冀協同發展戰略有一定掣肘作用。

   作為承接非首都功能的天津市、河北省,兩地近年來對于民航業法律規范關注度明顯不足,兩地所頒布施行的法律法規,都主要是對本場的凈空區和電磁環境進行了明確、約束。河北省作為擁有京津冀機場群中機場數量最多的地方(目前為石家莊、張家口、唐山、邯鄲、秦皇島和承德六個機場),只有邯鄲市出臺了機場凈空保護管理文件,其余五個機場所在市區均未正式制定、下發有關機場凈空、電磁環境等管理層面的法律法規或規范制度。這種法治力度的差異化,不利于京津冀機場群的協同發展,極易產生機場群中個別機場發展滯后、脫節現象。

  2.執法標準不統一

  三地均對各自轄區內的民用機場凈空環境和相關管理制定了相應規定、辦法,但因客觀環境的不同,在違法成本上存在一定差異。例如對于建筑物、構筑物或者設施管理人未按要求保證飛行障礙燈和標志正常使用的,《北京市民用機場凈空保護區域管理若干規定》要求“區縣人民政府應當責令限期改正;逾期未改正的,處2萬元罰款”,而《天津市民用機場凈空及安全管理規定》則要求“區縣人民政府應當責令限期改正;逾期未改正的,處1萬元罰款”。另外,對于影響障礙燈和標志正常使用的,北京規定要求“拒不改正的,處2萬元罰款”,而天津則規定要求“拒不改正的,對違反規定的個人處1000元罰款,對違反規定的單位處1萬元罰款”。河北省的辦法中,只說明了違反規定應承擔責任,但并未明確違規所受懲罰的具體金額。三地對于同一違規事項的處罰方式、標準的差異,容易讓違法違規者有機可乘,同時,也給執法機構對違規行為的判別、處罰帶來一定難度。

  3.管理模式不統一

  縱觀三地在民航業管理中所頒布施行的法律、規范、辦法,可喜的是三地機場對于凈空區域、電磁環境的管理都很重視,但在強化管理力度方面,只有北京市制定了地方性機場管理辦法,細化了機場的管理制度、明確了機場管理機構的主體職責、創新了機場行政執法模式。天津市與河北省目前以《民用機場管理條例》這一統籌性文件作為機場管理的主要依據,管理制度層面不夠細化,對機場管理機構的職責未作進一步明確、對機場管理的支撐力度有所欠缺。三地機場在管理模式上的差異,不利于三地機場管理的統一化、標準化。

  三、域外機場跨區域協同發展的比較研究

  隨著全球經濟發展和工業化、城市化進程的逐步深入,逐漸形成了若干自然條件和社會條件優越、發達程度也明顯高于其它地區的經濟區域,其最突出的表現形式就是大、中、小不同規模的城市在這些區域集中發展,出現“城市集聚”現象,形成具有強大經濟實力和輻射力的城市群,作為城市重要的公共基礎設施,機場群與城市群相伴而生。機場群是指以一兩個空域資源豐富、流量壓力較大的樞紐型機場為核心,由周邊規模相對稍小的機場和新建機場輔助分擔國內短程航線,并逐漸輻射到更“毛細”航空網絡的形態。世界級機場群總是與世界級城市群相伴而生,既是城市群交通功能發展的重要因素,亦是城市群政治經濟互動的橋梁、對外開放的門戶。

  根據法國地理學家戈特曼(J.Gottman)對城市群現象所做的定義和研究,在世界范圍內,目前已經發展成熟的城市群主要包括以下五個:美國東北部大西洋沿岸以紐約為中心的城市群,北美五大湖以芝加哥為中心的城市群,日本太平洋沿岸以東京為中心的城市群,英國以倫敦為核心的城市群,歐洲西北部以巴黎為中心的城市群。③

  紐約機場群主要是指紐約及周邊的三大機場:紐約紐瓦克國際機場(位于新澤西)、紐約拉瓜迪亞國際機場(位于紐約皇后區)、紐約肯尼迪國際機場(位于紐約牙買加和皇后區)。盡管這三個機場都有紐約的名稱,但實質上是分處兩個州的三個機場群,他們共同的“上級單位”——紐約新澤西港務局,一家成立于1921年的跨州管理機構[4],是根據美國憲法條款設立的第一個跨州的管理機構。掃清了行政管轄和法律制約的阻礙,港務局得以充分發揮自身區域優勢,協調區域內航線網絡資源,規劃、開發機場及其配套運輸設施,同時,堅持通過資源投放、投資促進和價格引導等多種市場手段,實現各機場之間運量動態調整,促進機場設施容量得到充分利用,以滿足紐約地區不斷增長的航空運輸需求。區域內法治行政管理由港務局作為牽頭人,進行跨區域協調統一,避免了標準不一、多頭管理的局面。

  四、我國機場跨地域發展中法治協同的嘗試

  作為國家戰略支柱性產業,近年來,中國民航以供給側結構性改革為主線,著力打造世界級機場群,積極推動區域協調發展。多地也開始嘗試克服跨地域法治差異,力求創新變革。

  (一)著力打造世界級機場群

  當前,國家正著力構建、打造京津冀、長三角、珠三角三大世界級機場群,分別對應首都核心及周邊區域、中部腹地和南部改革前沿,三大城市群及隨之形成的機場群在國家經濟發展中起到重大作用。

  民航京津冀協同發展已列入國家重大戰略規劃中,這一頂層設計充分支撐了京津冀機場群的建立。北京首都機場和大興國際機場定位為具有國際競爭力的“雙樞紐”機場格局,其中,北京大興國際機場要發展成為京津冀區域綜合交通樞紐。天津機場發揮區域航空樞紐作用,以建設國際航空物流中心為方向。石家莊機場作為區域樞紐機場,充分發揮比較優勢,增強對周邊的集聚輻射能力。隨著京津冀協同發展不斷地深入推進,這些定位也將逐步地深化。

  長三角是我國經濟開放程度高、創新能力強的區域之一,經濟總量占到全國的近1/4。從機場旅客吞吐量看,2018年,在全國37個千萬級機場中,長三角地區有上海浦東、上海虹橋、杭州蕭山、南京祿口、寧波櫟社、溫州龍灣、合肥新橋7個千萬級機場,為打造長三角世界級機場群奠定了基礎。

  《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的制定,確立了珠三角地區綜合航空樞紐地位,明確提出建設世界級機場群,強化航空管理培訓中心功能,提升廣州和深圳機場國際樞紐競爭力,增強澳門、珠海等機場功能,推進大灣區機場錯位發展和良性互動。

   (二)銅仁機場跨地域管理模式

  銅仁鳳凰機場隸屬于貴州省機場集團有限公司(以下簡稱貴州機場集團),地跨貴州銅仁市松桃縣和湖南湘西土家族自治州鳳凰縣,距銅仁市22公里,離湘西州府吉首市85公里、鳳凰縣城30公里,地跨黔湘兩地。為利用航空運輸便捷、安全的優勢,加大機場航線航班培育力度,聯合開發區域航空旅游,促進區域經濟社會發展,貴州銅仁市政府、湖南湘西州和貴州機場集團通過簽署合作(框架)協議、聯合會商、聯席會議機制,“兩地三方”對于機場建設、日常運營管理、機場凈空、環境保護、應急救援等方面不謀而合地達成“紅線以內歸機場,機場管理歸貴州”的模式。

應該關注到,京津冀三地機場同屬首都機場集團公司統一管理,這與長三角、珠三角、銅仁鳳凰機場等跨地域機場群、跨省域機場管理模式不同。長三角、珠三角機場群雖為跨地域,但未受同一機場管理機構或運營主體管轄,依然未真正打破跨行政地域的管理壁壘;銅仁機場在機場地理位置、行政區域管理層面類似于北京大興國際機場,屬于跨地域管轄范疇,但其為獨立機場,并未構成規模化的、多機場并行管理的機場群模式。

  (三)東北三省法治協同的實踐探索

  2006 年7月,遼寧、黑龍江、吉林三省政府法制辦在沈陽簽署了《東北三省政府立法協作框架協議》,開啟了中國區域立法進程。自該協議出臺以來,東北三省的立法合作逐年深入,迄今已圍繞促進東北振興的主題,在科技進步、裝備制造業和非公經濟發展、農民工權益保障等方面促成了22 個立法項目。

  東北三省在進行立法合作的同時,還注重制度的創新與完善。如經會議討論商定,三省的立法協作采取緊密型協作、半緊密型協作和分散型協作三種方式。對于政府關注、群眾關心的難點、熱點、重點立法項目采取緊密型協作方式,三省成立聯合工作組;對于共性的立法項目采取半緊密型聯合方式,由一省牽頭組織起草,其他兩省予以配合;對于三省共識的其他項目由各省根據本省實際、條件成熟、急需制定的,獨立進行立法,立法結果三省共享。

  (四)京津冀三地法治融合的嘗試

  京津冀協同發展重大國家戰略實施以來,三省市立法、司法、執法機構積極溝通、協同配合,建立了京津冀人大立法工作聯席會制度、法制工作機構密切合作機制、重要立法項目工作協同機制等機制。可見,京津冀三地的協同法治工作中已建立了一些基本規則,初步搭建了法治模式的雛形,在互通互融的道路上探索前行。

  1.三地立法搭建協作平臺

  2015年3月,三地人大常委會在天津市召開第一次京津冀立法協同座談會,專題討論《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》。2016年2月,北京市人大主持召開第二次座談會,主題研討關于《推進京津冀協同發展首都城市立法問題研究》課題報告。2017年2月,河北省人大主持召開第三次座談會,專門討論《關于京津冀人大立法項目協同辦法》。2017年9月,天津市人大主持召開第四次座談會,專題討論《京津冀協同發展立法引領與保障研究報告》和《京津冀人大法制工作機構聯系辦法》。2018年7月,北京市人大再次主持召開第五次座談會,專題討論《京津冀人大立法項目協同實施細則》[5]。

  五次座談會上,三地互相通報了各自的五年立法規劃和年度立法計劃,并就立法計劃中哪些項目適合開展協同進行充分討論。典型的如,第五次座談會上,三地人大旗幟鮮明地表態要堅決貫徹打贏藍天保衛戰的重大部署,一致認為京津冀必須聯手開展機動車污染防治立法協同(天津市人大當場明確加入立法協同),為區域聯防聯治提供強有力的法治保障。五年來,京津冀立法協同座談會和京津冀法制工作機構聯席會議,成為三地人大溝通立法協作的重要平臺。

  2.線上立案助力三地司法協同

  最高人民法院牽頭、京津冀三地法院共同參與,定期舉辦“京津冀司法論壇”,為三地法官和專家學者提供溝通交流平臺,重點研討京津冀協同發展中的重大司法政策、司法改革和法律適用等問題。2016年11月,以“全面貫徹五大發展理念,深入推進京津冀協同”為主題,第一屆京津冀司法論壇在北京召開,由此拉開了京津冀司法論壇的序幕。2017年9月,第二屆京津冀司法論壇在天津舉行,積極創新司法協同機制,立足司法職能真抓實干。2019年6月5日,第三屆京津冀司法論壇在河北固安召開,探討人民法院如何更好發揮司法職能作用,服務和保障京津冀協同發展,依托智慧法院建設,打造“三地一張網、管理一體化、全程無縫對接”的智能立案服務系統。2019年8月2日,京津冀三地高院院長共同宣布,京津冀法院率先在全國實現跨域立案全覆蓋。當事人在家門口的法院,就能享受到與管轄法院相同的立案服務,緩解了跨域立案的奔波之苦,極大程度便利群眾訴訟。通過全天候、全方位、零距離的立案服務,讓當事人只跑一趟就能立案。

  據了解,自2017年6月7日京津冀三地法院啟動跨域立案試點工作以來,僅北京法院接收的,河北、天津兩地當事人通過跨域立案方式提交材料并成功立案的案件就達111件[6]。河北法院作為協作法院收跨域案件126件,作為管轄法院立跨域案件112件[7]。

  五、 推進機場跨地域協同發展中法律融合措施的建議

  北京大興國際機場是首個被列入國家戰略規劃、跨行政地域的綜合樞紐機場,在中央、地方、行業主管部門、機場管理機構等多方努力協調下,京冀雙方就機場紅線內行政事權管轄、稅收均享并按比例分擔管轄等相關事宜達成共識,從大原則上為北京大興國際機場投運提供了一定的法律保障,但一事一議、具體問題具體協商等情況仍客觀存在,在北京大興國際機場投入運營后,仍需雙方或多方就具體運營事項、法治問題進行再溝通、再協商、再確認,北京大興國際機場安全、穩定、高質量發展勢必因此受到一定影響。

  從推進京津冀協同發展戰略、法治協同的角度出發,推動北京大興國際機場和京津冀機場群的法治協同研究工作勢在必行。結合目前北京大興國際機場投運、管理的實際需求,從法治角度出發,本文提出以下幾方面建議和設想:

  (一)結合客觀需求加強協同機制建設

  依托《北京大興國際機場跨地域運營管理工作機制》(以下簡稱《跨地域工作機制》),首都機場集團公司梳理出北京大興國際機場運營前期涉及的26個地方行政事項(紅線內統一管理事項17項、紅線外聯動管理事項9項),制定了詳細的時間推進表,目前工商注冊、工商監管、停車收費價格管理、旅客行李打包費、貨運價格報備、環境保護監管、危險品管理、市容市政、園林綠化、人力社保、人防工程管理等事項均已解決,水務(節水、防汛抗旱等方面)、工程質量監督管理等事項正在推進中,整體處于高效推進狀態。(以上信息統計時間截止為本文定稿)

  《跨地域工作機制》在運營管理層面對跨地域工作給予了指導,但在跨地域法治協同方面,對于應該由誰管轄、具體管轄范圍、依據何地法律進行管轄等問題尚需進一步明確,三地法治機構可以借助已經建立的相關立法、司法、執法等協調機制,促進跨地域法治的交流,將運營實踐中較為成熟的經驗轉化為京津冀區域的統一法治規范,為京津冀地區的法治一體化水平的提高而不懈努力。

  (二)設置專門立法機構促進協同

  經過多年的探索,京津冀三地依托立法會商機制,對立法協同、跨區域立法問題進行研討。會商機制雖然已在嘗試打破固有的立法行政區域思想,但以定期會議的形式為主,在一定程度上難以預測北京大興國際機場發展過程中可能遇到的法律風險、難以滿足機場不斷發展前行所帶來的法治需求,客觀上對推進跨地域立法協同進程會產生一定影響。

  在京津冀立法協同工作基礎上,建議三地相關立法部門借鑒“新時代楓橋經驗”,結合機場實際情況推動立法層面的“放管服”,以北京大興國際機場作為試點,設置聯合立法機構,統籌地方立法與行業立法的銜接與溝通,保障區域性立法的統一性和協調性。

  充分發揮機場管理機構“接地氣”的管理優勢,既可以通過運營實踐為現有法律法規、行業規范在跨地域層面的適用提供支撐,也可以及時地發現、收集、匯總跨地域法治層面的問題、意見、建議,更容易聚焦跨地域法治的關鍵點(如行政事務、凈空管理、空陸交通聯運等)。對于矛盾聚焦、亟待解決的問題,聯合立法機構可以突破行政管轄壁壘,發揮機場管理的區域自治作用,起草、修訂、完善跨地域機場的法律法規、行業規范,報送三地立法機構備案。在三地立法機構的統籌監管下,既能符合立法要求、相對縮短立法周期,又能兼顧機場發展法治需求、促進法治與改革同步。

  (三)利用共享數據推進執法協同

  機場是一個人員紛繁復雜、交通川流不息的多元社會活動區域,不穩定因素冗多,隨著現代科技的發展,不法分子實施違法犯罪的手段越發隱蔽,躲避追蹤、事后反偵察的能力也不斷提升。新時代的機場治安在人員防范、物理防范措施不斷改善提升的同時,更重要的是掌握先進的科學技術防范手段,發揮信息化技術的聯動。緊抓共享數據這一三地執法協作的重要手段,推進信息化建設轉型升級,推動公共治安服務信息系統運用,建設好京津冀三地機場公共治安案件信息的共享平臺。在大數據時代的背景下,構建一體化執法大數據,三地信息共享、協同執法,從發現案情及時打擊、制止犯罪行為的事后處置模式,積極轉變為前沿控制、預防犯罪發生的事前預防態勢。

  立足大數據,匯集三地機場公共治安的案例信息和資源,形成“案例云”,為執法研判提供參考,逐步均衡三地執法裁判標準的尺度。借助科技手段、發揮大數據的互通互聯作用,用智慧手段強化機場安全防范工作,以科技興安理念助力“平安民航”、“平安機場”。

  (四)提升機場管理機構法律管理水平

  “打鐵還需自身硬”,隨著機場跨地域法治協同工作機制的不斷完善,機場管理機構作為推進落實跨地域法治工作最直接的關鍵要素,要大力提升法律管理水平,服務好北京大興國際機場跨地域運營和京津冀機場協同發展大局:1.加強法律人才隊伍建設,強化法務機構職能,著力提升法務人員業務水平,特別是要重點培養了解京津冀三地法治工作現狀,又熟悉機場運營管理的精兵,打造機場跨地域法治協同的專業保障力量;2.高度重視立法研究與制度審核工作,通過國家和民航行業立法意見征集、主動提交立法建議、與三地法治機構積極對接交流、提升機場管理制度質量等方式,充分發揮機場管理機構在跨地域法治協同中的實踐主體、溝通橋梁作用,推動京津冀三地機場法治互融互通,實現國家戰略落地、法治協同不斷提升、機場管理空間有效保障、機場運營安全、穩定、高質量發展;3.緊扣發展需求,順應管理變革,大力引入先進科技和信息化技術,與傳統法律管理手段相結合,建立京津冀三地法律資源信息共享和聯絡溝通平臺。

  結語

  持不變之經,達萬變之易。“京津冀如同一朵花上的花瓣,瓣瓣不同,卻瓣瓣同心”,三地在法治層面上都有自己各為一脈的特點,在協同配合上客觀存在盤根錯節的關聯。站在協同發展的戰略層面,要求任何一方不能僅盯一方土、自家院,要站位全局、著眼未來、長慮顧后,以北京大興國際機場的投運和京津冀機場群的建立為契機,發散思維、聚焦核心,大膽提出跨地域法治的思路,探索跨地域法治的實踐方法,引領跨地域法治的創新發展。

  作為機場運營管理的主體,京津冀機場協同發展的核心動力源,我們認識到,機場跨地域法治問題的研究無實踐經驗可循,在推進法治協同的過程中,將面臨多種挑戰和困難。但我們將砥礪前行,持續推進京津冀機場的協同發展,在實踐中不斷總結、提煉跨地域法治問題的突出點、矛盾點、關鍵點,提出具體解決思路、方案和建議,努力為機場跨地域發展的法治協同研究盡微薄之力。

注釋:

①參見:民航局關于推進京津冀民航協同發展的意見.民航發【2014】103號

②參見:國家發展改革委、民航局關于印發《推進京津冀民航協同發展實施意見》的通知,發改基礎〔2017〕2048號

③參見:首都機場集團公司.借鑒國際管理經驗 建設世界級機場群(紐約、東京地區機場群管理模式調研報告).2015-11-30

參考文獻:

[1] 習近平在聽取京津冀協同發展專題匯報時強調 優勢互補互利共贏扎實推進 努力實現京津冀一體化發展[N].人民日報 , 2014-02-28 (01 ).

[2] 京津冀協同發展規劃綱要獲通過[EB/OL].人民網.(2015-05-01)[2019-08-15]. http://politics.people.com.cn/n/2015/0501/c1001-26935006.html.

[3] 北京規定機場可獲授權處罰轄區秩序違法 [EB/OL].人民網.(2014-12-14)[2019-08-15].http://politics.people.com.cn/n/2014/1214/c70731-26204316.html

[4] 楊波,紐約機場群“樞紐建設”思考.民航資源網.(2017-09-18 )[2019-08-15].http://news.carnoc.com/list/418/418924.html.

[5] 熊菁華.京津冀立法協同的階段性總結與分析[J].人大研究,2019(5):13-19.

[6] 中國法院網.京津冀法院跨域立案實現全覆蓋.(2019-08-02) [2019-08-15]. https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/08/id/4240806.shtml

[7] 河北新聞網. 構建家門口起訴新模式!京津冀法院跨域立案實現全覆蓋.(2019-08-02)[2019-08-15]. http://hebei.hebnews.cn/2019-08/02/content_7443956.htm.

供稿:首都機場集團公司,來源:民航資源網 作者:首都機場集團公司法律事務部 

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